Ngày 18/6/2020, Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật sửa đổi, bổ sung), có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2021. Luật sửa đổi, bổ sung có nhiều điểm mới quan trọng nhằm khắc phục những tồn tại vướng mắc trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), như: bổ sung quy định về phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với các dự án, dự thảo VBQPPL; bổ sung một số hình thức VBQPPL, bổ sung thẩm quyền ban hành VBQPPL của cấp huyện trong trường hợp thực hiện phân cấp; thu hẹp phạm vi các loại VBQPPL phải thực hiện quy trình xây dựng chính sách; nâng cao trách nhiệm, hiệu quả phối hợp của các cơ quan trong quá trình thẩm tra, tiếp thu, chỉnh lý dự án dự thảo văn bản; tiếp tục hoàn thiện các quy định về việc xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn; quy định thủ tục hành chính trong VBQPPL;…Để kịp thời triển khai Luật ngoài việc xây dựng kế hoạch tổ chức thực hiện, phổ biến, quán triệt, tập huấn những nội dung mới của Luật thì việc sửa đổi, bổ sung các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành là một hoạt động quan trọng nhằm bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống các quy định về ban hành VBQPPL. Luật sửa đổi, bổ sung không có điều khoản cụ thể giao Chính phủ quy định chi tiết, nhưng có những nội dung trước đây đã giao Chính phủ quy định chi tiết, nay được sửa đổi, bổ sung. Hơn nữa nhiều nội dung trong Luật sửa đổi, bổ sung cần phải được hướng dẫn cụ thể hơn để đảm bảo thi hành. Mặt khác Qua 5 năm triển khai thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật BHVBQPPL năm 2015) và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 34/2016/NĐ-CP), một số nội dung được quy định trong Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã bộc lộ những vướng mắc, bất cập gây cản trở khó khăn cho việc xây dựng, ban hành VBQPPL cần phải được nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Việc sửa đổi Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã được phê duyệt tại Quyết định số 1109/QĐ-TTg ngày 24/7/2020 của Thủ tướng Chính phủ về ban hành danh mục và phân công cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản quy định chi tiết thi hành các luật, nghị quyết được Quốc hội khóa XIV thông qua tịa kỳ họp thứ 9, theo đó Bộ Tư pháp sẽ trình Chính phủ dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật vào tháng 10 năm 2020. Để kịp thời triển khai xây dựng Nghị định, Bộ Tư pháp cũng đã thành lập Ban soạn thhảo, Tổ biên tập và xây dựng các định hướng sửa đổi, bổ sung Nghị định số 34/2016/NĐ-CP,… Tuy nhiên, nội dung định hướng sửa đổi lần này vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau: – Nhóm ý kiến thứ nhất cho rằng, chỉ nên sửa đổi, bổ sung những vấn đề để quy định chi tiết, hướng dẫn theo tinh thần, nội dung của Luật sửa đổi, bổ sung. – Nhóm ý kiến thứ hai cho rằng, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP là văn bản duy nhất quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật BHVBQPPL, nội dung trong Nghị định cần quy định, hướng dẫn rất cụ thể các nội dung mà Luật chưa quy định rõ theo hướng cầm tay, chỉ việc. Do đó, việc sửa đổi, bổ sung Nghị định số 34/2016/NĐ-CP lần này là dịp để chúng ta nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một loạt các vấn đề nhằm thống nhất cách áp dụng cũng như tháo gỡ những vướng mắc, bất cập trong quá trình xây dựng, ban hành kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật. Cá nhân tôi ủng hộ nhóm ý kiến thứ hai, xin nêu một số vấn đề đặt ra mà lần sửa đổi, bổ sung Nghị định số 34/2016/NĐ-CP lần này chúng ta cần phải giải quyết. Cụ thể: 1. Sửa đổi, bổ sung một số thuật ngữ Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã giải thích một số từ ngữ trong Nghị định. Qua quá trình triển khai thực hiện, một số từ ngữ cần được tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện hơn và bổ sung một số từ ngữ mà Nghị định số 34/2016/NĐ-CP chưa giải thích. Cụ thể: – “Chính sách”: Thuật ngữ chính sách xuất hiện khá nhiều trong Luật BHVBQPPL. Tuy nhiên Luật chưa giải thích khái niệm này, chỉ đến khi ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì thuật ngữ này mới được giải thích. Sự giải thích trong Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quá chung chung, trừu tượng, chưa bào hàm hết các trường hợp trong thực tiễn. Do đó, cần tiếp tục nghiên cứu để hoàn thiện khái niệm này. – “Biện pháp”: thuật ngữ biện pháp xuất hiện ở phần thẩm quyền và nội dung ban hành văn bản của chính phủ ( Điều 19), Thủ tướng Chính phủ (Điều 20), Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (Điều 24), Hội đồng nhân dân (Điều 27), Ủy ban nhân dân (Điều 28),…nhưng chưa được giải thích. Vì vậy, cần bổ sung thuật ngữ “Biện pháp” vào Điều 2 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Theo quy định của Luật BHVBQPL thì khi ban hành hành các VBQPPL về các biện pháp, một số văn bản phải thực hiện theo quy trình chính sách. Như vậy thuật ngữ “Chính sách” và thuật ngữ “Biện pháp” có sự giao thoa về nội hàm. Từ đó đặt ra vấn đề giải thích hai thuật ngữ này cũng phải có sự gắn kết tương đồng. Nếu “Chính sách là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định” (theo Khoản 1 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP), thì “Biện pháp là giải pháp để thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc để giải quyết các vấn đề thuộc trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền” . – “Văn bản quy định chi tiết” là thuật ngữ xuất hiện khá nhiều lần trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và có một số điều riêng quy định về văn bản quy định chi tiết (Điều 11, Điều 82, Điều 83). Tuy nhiên trong Luật và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP chưa giải thích rõ khái niệm văn bản quy định chi tiết dẫn đến thực tế xác định văn bản nào là văn bản quy định chi tiết gặp nhiều khó khăn. Qua rà soát một loạt các luật được ban hành thời gian gần đây cho thấy khi ủy quyền cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quy định chi tiết các luật, pháp lệnh thì các văn bản có những cách thể hiện khác nhau như: “Chính phủ quy định chi tiết điều này”, “Chính phủ quy định cụ thể điều này”, “ ….được thực hiện theo quy định của Chính phủ”, “Thủ tướng Chính phủ ban hành…”, “…..thực hiện theo quy định của Bộ trưởng…..”,…Điều này dẫn đến cách hiểu khác nhau: có ý kiến cho rằng chỉ khi luật giao Chính phủ quy định chi tiết hoặc quy định cụ thể mới là giao quy định chi tiết, còn khi quy định nội dung nào đó thực hiện theo quy định của Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ,…thì không phải là giao quy định chi tiết mà đây là chỉ dẫn nội dung đó thuộc thẩm quyền ban hành của các chủ thể khác hoặc giao nhiệm vụ. Ý kiến khác lại cho rằng tất cả các trường hợp nêu trên đều là văn bản quy định chi tiết. Đặc biệt khái niệm văn bản quy định chi tiết liên quan đến một nội dung rất quan trọng quy định tại khoản 4 Điều 154 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật “Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”. Việc không xác định rõ thế nào là văn bản quy định chi tiết sẽ khó khăn cho áp dụng quy định này. Do đó, cần phải bổ sung việc giải thích cụm từ này vào Điều 2 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. 2. Sửa đổi, bổ sung các quy định về lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (quy trình xây dựng chính sách) Lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hay còn gọi là giai đoạn xây dựng chính sách là quy trình mới được quy định trong Luật BHVBQPPL năm 2015. Đây là quy trình gồm nhiều hoạt động khó, phức tạp, được thực hiện theo trình tự nhất định: như tiến hành tổng kết hoặc đánh giá thực trạng các quan hệ xã hội, xây dựng nội dung chính sách, đánh giá tác động chính sách, lấy ý kiến, thẩm định, thông qua chính sách,…Bản chất của quy trình xây dựng chính sách chính là trả lời cho câu hỏi: tại sao phải sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ các chính sách đang được thực hiện hoặc phải ban hành chính sách mới để điều chỉnh các quan hệ xã hội? chính sách đó sẽ được sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ hoặc ban hành mới như thế nào? Cơ quan nào có thẩm quyền ban hành chính sách? … Việc xây dựng chính sách trước khi tiến hành soạn thảo văn bản được hầu hết các quốc gia thực hiện trong quy trình lập pháp và họ đều coi đây là giai đoạn quan trọng nhất, tập trung nhiều nguồn lực để thực hiện và phải được giải trình, tiếp thu bảo vệ trước nhiều cơ quan. Chỉ khi chính sách đã được thống nhất rồi thì việc soạn thảo mới được tiến hành. Công việc soạn thảo VBQPPL được giao cho các bộ phận, cơ quan chuyên môn thực hiện (tiếc rằng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật lại thu hẹp phạm vi các văn bản phải thực hiện quy trình xây dựng chính sách). Luật BHVBQPPL năm 2015 chỉ giao Chính phủ quy định chi tiết một vấn đề trong quy trình xây dựng chính sách, đó là đánh giá tác động của chính sách. Vì vậy, khi ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP Chính phủ đã hướng dẫn cụ thể thêm một số vấn đề về hoạt động xây dựng chính sách để cho các bộ, ngành địa phương thực hiện. Qua gần 5 năm thực hiện các quy định của Luật và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, các quy định chi tiết, hướng dẫn về xây dựng chính sách đã bộ lộ những hạn chế, vướng mắc nhất định mà nguyên nhân chủ yếu là do quy trình xây dựng chính sách mới được bổ sung vào trong Luật BHVBQPPL năm 2015 nên khi quy định chi tiết, hướng dẫn lúc đó chưa lường hết được những vấn đề phát sinh trong thực tiễn như xây dựng, chính sách, xác định thế nào là chính sách, đánh giá tác động của chính sách,…. Do đó, lần sửa đổi, bổ sung này chúng ta cần sửa đổi, bổ sung phần này trong Nghị định theo hướng cụ thể hơn, cầm tay chỉ việc sát hơn để các cơ quan, tổ chức khi thực hiện lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL thực hiện được thống nhất. Cụ thể: 2.1. Bãi bỏ điều 4 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP do chưa phù hợp với Luật BHVQPPL, Luật quy định tất cả các luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đều phải lập đề nghị, trong khi đó Nghị định số 34/2016/NĐ-CP lại thu hẹp phạm vi. Mặt khác những văn bản nào phải lập đề nghị xây dựng đã được quy định cụ thể trong Luật nên nghị định không cần phải quy định để tránh chồng chéo. 2.2. Quy định cụ thể nội dung xây dựng chính sách, đặc biệt là mối quan hệ giữa báo cáo tổng kết hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội với nội dung xây dựng chính sách và báo cáo đánh giá tác động của chính sách. Thực tiễn trong thời gian qua cho thấy, hoạt động tổng kết, xây dựng chính sách và đánh giá tác động của chính sách của các cơ quan, tổ chức khi lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL chất lượng còn thấp, hình thức, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Dẫn đến nhiều chính sách được bổ sung hoặc thay đổi trong quá trình soạn thảo, thông qua (Luật giáo dục, Luật đầu tư công,…). Chẳng hạn nhiều cơ quan khi xây dựng chính sách đã đề xuất chính sách là “sửa đổi điều này, chương này của luật”, từ đó đến khi đánh giá tác động của chính sách lại đưa ra hai phương án: phương án 1 là giữ nguyên như hiện nay, phương án 2 là sửa đổi, bổ sung điều….cách làm này không phù hợp với các quy định và mục đích của việc xây dựng chính sách. Mục đích của việc tổng kết thi hành một văn bản luật là để tìm ra các tồn tại, hạn chế, bất cập trong quá trình triển khai thi hành luật và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, trong đó cần thiết phải chỉ rõ nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế đó. Chỉ khi các tồn tại, hạn chế, bất cập xuất phát từ nguyên nhấn là các quy định của pháp luật (thể chế) thì mới đặt vấn đề sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc ban hành văn bản QPPL. Hay nói cách khác, muốn khắc phục được các tồn tại, hạn chế, bất cập thì phải sửa luật. Cần lưu ý rằng, việc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, thay thế các VBQPPL không chỉ nhằm mục đích khắc phục những tồn tại, khó khăn, vướng mắc, bất cập được nêu trong kết quả tổng kết mà còn có thể có những mục đích khác do cơ quan có thẩm quyền đặt ra như tạo ra quy tắc xử sự chung phù hợp với thực tiễn, thông lệ, cam kết quốc tế, tập quá, phong tục, văn hóa nhằm thúc đẩy kinh tế xã hội phát triển,…Quá trình này chính là xây dựng nội dung chính sách. Nói cách khác là chúng ta phải xác định được chúng ta phải sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, ban hành chính sách gì (hỗ trợ dịch vụ pháp lý cho doanh nghiệp, tăng thuế, tăng tuổi nghỉ hưu, giảm giờ làm,…). Mỗi một chính sách sẽ có nhiều phương án khác nhau để thực hiện, chẳng hạn như chính sách tăng thuế nhưng tăng bao nhiêu để đảm bảo tính khả thi, đảm bảo hài hòa lợi ích của cả nhà nước và doanh nghiệp,.. thì phải tiến hành đánh giá tác động đối với từng phương án, kết quả đánh giá sẽ cho ta lựa chọn phương án tối ưu nhất để thực hiện chính sách, đó chính là kết quả của hoạt động đánh giá tác động của chính sách. Ví dụ: Khi tổng kết thực hiện Bộ Luật lao động thì một trong những tồn tại vướng mắc là quy định về độ tuổi nghỉ hưu còn bất cập giữa nam và nữ, chưa phù hợp với quốc tế, khu vực. Từ đó cơ quan lập đề nghị đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định về tuổi nghỉ hưu của người lao động nhằm tối đa nguồn nhân lực có kinh nghiệm, chất lượng để phát triển kinh tế – xã hội và bảo đảm cân đối quỹ hưu trí và tử tuất bảo hiểm xã hội trong dài hạn. Khi xây dựng chính sách, cơ quan chủ trì đã đề xuất sửa đổi quy định về tuổi nghỉ hưu theo hướng tăng tuổi nghỉ hưu (đây chính là xây dựng chính sách). Tuy nhiên tăng tuổi nghỉ hưu lên bao nhiêu đối với nam, bao nhiêu đối với nữ thì cơ quan lập đề nghị phải đưa ra các phương án (giải pháp) và nhiệm vụ của hoạt động đánh giá tác động của chính sách là phân tích dự báo từng phương án, mỗi phương án sẽ có những tác động về kinh tế, xã hội, giới,…khác nhau và đề xuất lựa chọn phương án tối ưu nhất cho việc thực hiện chính sách tăng tuổi nghỉ hưu. Tóm lại: Để nâng cao chất lượng xây dựng chính sách thì cần phải hướng dẫn cụ thể theo hướng cầm tay chỉ việc về quy trình xây dựng chính sách trong Nghị định số 34/2016/NĐ-CP để cho các cơ quan, tổ chức thực hiện thống nhất. 2.3. Báo cáo đánh giá tác động của chính sách 2.3.1. Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn bản Báo cáo đánh giá tác động của chính sách là tài liệu quan trọng trong hồ sơ lập đề nghị xây dựng VBQPPL. Đây thực sự là tài liệu mang tính khoa học cả lý luận và thực tiễn để giúp cơ quan có thẩm quyền hiểu rõ hơn, nếu chính sách được ban hành thì nó sẽ có tác động tích cực, tiêu cực như thế nào đối với đời sống kinh tế xã hội. Từ đó cơ quan, người có thẩm quyền sẽ đưa ra quyết định chính xác hơn trong việc ban hành chính sách (sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành các văn bản QPPL). Tuy nhiên, qua 5 năm triển khai thi hành Luật BHVBQPPL cho thấy hầu hết các báo cáo đánh giá tác động của chính sách chưa đảm bảo yêu cầu đặt ra, chất lượng sơ sài, hình thức. Nội dung các báo cáo chủ yếu là các nhận định mang đậm định tính chủ quan của cơ quan chủ trì lập đề nghị xây dựng văn bản nhằm thuyết phục cho việc ban hành chính sách mà chưa có sự phân tích, tính toán, dự báo một cách khoa học, khách quan các tác động có thể xảy ra khi ban hành và thực hiện chính sách. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên ngoài các nguyên nhân chủ quan như năng lực cán bộ, trách nhiệm của các cơ quan, nguồn lực,… thì một trong những nguyên nhân quan trọng là các quy định về đánh giá tác động của chính sách trong Luật BHVBQPPL và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP chưa đầy đủ và cụ thể. Do đó, cần phải tiếp tục nghiên cứu sửa đổi các quy định về đánh giá tác động của chính sách, đặc biệt là trong Nghị định số 34/2016/NĐ-CP theo hướng cụ thể, cầm tay chỉ việc, như: – Quy định về cách thức đề xuất các phương án thực hiện chính sách để tiến hành đánh giá tác động của từng phương án; – Nội dung đánh tác động trên từng khía cạnh về kinh tế, xã hội, giới, thủ tục hành chính, hệ thống pháp luật. Các nội dung đánh giá tác động đang được quy định tại Điều 6 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP còn chưa chính xác với mục đích đánh giá tác động của chính sách. – Cách thức, phương pháp đánh giá tác động chính sách, số liệu dùng để đánh giá. – Việc tổng hợp so sánh giữa các phương án. – Tiêu chí lựa chọn phương án tối ưu để thực hiện chính sách. Chẳng hạn khi lựa chon phương án tối ưu phải căn cứ vào mục đích tổng thể, mục đích cụ thể của việc ban hành chính sách,… 2.3.2. Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong giai đoạn soạn thảo văn bản Luật sửa đổi, bổ sung đã thu hẹp phạm vi các văn bản phải thực hiện quy trình xây dựng chính sách. Theo đó, nghị định quy định tại khoản 2 Điều 19, nghị quyết của Hội đồng nhân dân quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 27 của Luật BHVBQPL không phải thực hiện quy trình chính sách. Tuy nhiên, Luật quy định những loại văn bản này phải thực hiện đánh giá tác động của chính sách trong quá trình soạn thảo văn bản. Như vậy, việc đánh giá tác động của chính sách được thực hiện ở cả hai giai đoạn: giai đoạn xây dựng chính sách (đối với luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nghị định quy định tại khoản 3 Điều 19, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định tại khoản 4 Điều 27); giai đoạn soạn thảo văn bản (nghị định quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 19, quyết định của Thủ tướng Chính phủ tại Điều 99, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tại Điều 102,103, Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định tại khoản 2 và 3 Điều 27, quyết định của UBND cấp tỉnh tại Điều 128). Vấn đề đặt ra là báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong giai đoạn làm chính sách và báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong giai đoạn soạn thảo có gì khác nhau không? Cần thiết làm rõ vấn đề sau: Thứ nhất, trong giai đoạn làm chính sách chúng ta đã có hoạt động xây dựng nội dung chính sách, trên cơ sở các chính sách được xây dựng chúng ta đề ra các phương án (giải pháp) để thực hiện chính sách sau đó tiến hành đánh giá tác động của từng phương án thực hiện chính sách đó. Tuy nhiên, trong giai đoạn soạn thảo lại không có hoạt động xây dựng chính sách, vậy làm thế nào để chúng ta lựa chọn ra các chính sách, phương án thực hiện chính sách để tiến hành đánh giá tác động của chúng. Thứ hai, trong giai đoạn soạn thảo chúng ta đã có báo cáo về lồng ghép vấn đề bình đẳng giới, bản đánh giá về thủ tục hành chính riêng. Vậy nội dung đánh giác tác động của chính sách trong giai đoạn soạn thảo có cần đánh giá các nội dung về giới và thủ tục hành chính không để tránh sự chồng chéo? Thứ ba, thời điểm tiến hành đánh giác tác động của chính sách trước khi có dự thảo văn bản hay song song với quá trình soạn thảo văn bản,…. Để làm rõ các vấn đề trên cần phải có các quy định cụ thể về trình tự, thủ tục, nội dung, báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong giai đoạn soạn thảo trong Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. 2.3.3. Báo cáo đánh giá tác động của chính sách bổ sung Luật BHVBQPPL quy định: trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến về dự án, dự thảo văn bản, nếu có chính sách mới được đề xuất thì cơ quan đề xuất chính sách đó có trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách. Điều này đặt ra vấn đề cần phải có quy trình để đánh giá tác động của chính sách mới được đề xuất; mối quan hệ giữa báo cáo đánh giá tác động của chính sách đã xây dựng với báo cáo đánh giá tác động chính sách mới đề xuất,… 3. Về hiệu lực của văn bản quy định chi tiết Khoản 4 Điều 154 của Luật BHVBQPPL quy định: “ Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”. Điều 38 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã quy định cụ thể trách nhiệm của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản quy định chi tiết, HĐND, UBND trong việc rà soát công bố các văn bản quy định chi tiết hết hiệu lực. Về mặt pháp lý thì khi văn bản hết hiệu lực thì văn bản quy định chi tiết nó cũng hết hiệu lực theo mà không phụ thuộc vào việc công bố của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Hoạt động rà soát, công bố theo Điều 38 chỉ là hoạt động hành chính nhằm mục đích công khai, minh bạch hệ thống văn bản QPPL. Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện quy định khoản 4 Điều 154 “mẹ chết, con chết” đã phát sinh một số vấn đề bất cập: Thứ nhất, việc xác định văn bản quy định chi tiết gặp nhiều khó khăn, chưa có tiêu chí cụ thể để xác định thế nào là văn bản quy định chi tiết (như khái niệm văn bản quy định chi tiết đã nói ở trên); Một văn bản quy định chi tiết, tại phần căn cứ ban hành liệt kê nhiều văn bản khác nhau, khi một hoặc nhiều căn cứ ban hành văn bản đó hết hiệu lực thì văn bản quy định chi tiết có hết hiệu lực theo không? Hay chỉ những văn bản làm căn cứ có nội dung được quy định chi tiết (căn cứ chính) hết hiệu lực thì văn bản quy định chi tiết đó mới hết hiệu lực?. Thứ hai, hiện nay nhiều văn bản vừa có nội dung quy định chi tiết, vừa có nội dung hướng dẫn thi hành thì việc xác định nội dung nào là quy định chi tiết, nội dung nào là hướng dẫn thi hành để công bố phần nội dung hết hiệu lực cũng là vấn đề khó. Thứ ba, quy định các cơ quan như Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND, UBND có trách nhiệm công bố văn bản quy định chi tiết hết hiệu lực theo Khoản 4 Điều 154 là chưa hợp lý. Thực tiễn trong thời gian qua các cơ quan này thường không thực hiện việc công bố mà đợi đến khi ban hành văn bản mới để thay thế văn bản quy định chi tiết cũ mới có điều khoản quy định bãi bỏ văn bản quy định chi tiết cũ. Nếu làm như trên thì văn bản quy định chi tiết cũ sẽ có hai thời điểm hết hiệu lực: một thời điểm hết hiệu lực theo văn bản được quy định chi tiết (văn bản mẹ), một thời điểm hết hiệu lực theo văn bản quy định chi tiết mới. Sẽ không có vấn đề gì đặt ra nếu như văn bản quy định chi tiết mới được ban hành có cùng thời điểm có hiệu lực với văn bản được quy định chi tiết, (nghĩa là hai thời điểm hết hiệu lực nêu trên sẽ là một – luật và nghị định, quyết định, thông tư quy định chi tiết có hiệu lực cùng một thời điểm). Vấn đề đặt ra là trong một số trường hợp văn bản quy định chi tiết văn bản mới bị chậm ban hành (luật có hiệu lực nhưng nghị định, quyết định, thông tư quy định chi tiết chưa được ban hành) sẽ tạo ra khoảng trống pháp lý vì văn bản quy định chi tiết cũ đã hết hiệu lực theo Khoản 4 Điều 154 của Luật BHVBQPL (có cơ quan, tổ chức vẫn áp dụng văn bản quy định chi tiết cũ vì họ cho rằng văn bản này chưa bị bãi bỏ theo quy định tại Điều 12 của Luật BHVBQPPL). Thứ tư, trong một số trường hợp, Luật giao Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương quy định chi tiết một số nội dung mà trước đây các nội dung này đã được Chính phủ các bộ, ngành, địa phương ban hành văn bản quy định chi tiết, nay nội dung quy định chi tiết không có gì thay đổi so với trước (văn bản quy định chi tiết cũ chỉ không phù hợp về căn cứ ban hành, còn nội dung hoàn toàn phù hợp với luật mới). Vậy có phải ban hành văn bản quy định chi tiết mới để thay thế văn bản quy định chi tiết cũ không hay tiếp tục áp dụng văn bản quy định chi tiết cũ? Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP cần phải làm rõ vấn đề này, trong đó cần lưu ý: – Khi xây dựng văn bản cần xác định rõ vấn đề nào là quy định chi tiết, vấn đề nào là thực hiện theo thẩm quyền của cơ quan khác để tránh nhầm lẫn trong việc xác định các nội dung giao quy định chi tiết. – Khi các bộ ngành đề xuất ban hành văn bản quy định chi tiết thì cũng đồng thời rà soát để đề xuất công bố các văn bản quy định chi tiết trước đây hết hiệu lực theo Khoản 4 Điều 154 của Luật BHVBQPPL; – Không nên ban hành văn bản vừa quy định chi tiết vừa hướng dẫn thực hiện và thực hiện nghiêm nguyên tắc không ủy quyền tiếp các nội dung giao quy định chi tiết. – Cần gắn kết giữa danh mục văn bản quy định chi tiết do Thủ tướng Chính phủ ban hành với việc xác định đâu là văn bản quy định chi tiết. 4. Về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản Thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản đã được quy định cụ thể tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Tuy nhiên cần rà soát lại để đảm bảo phù hợp với thực tiễn, với thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ Tịch nước được quy định tại Nghị quyết số 351/2017/UBTVQH14 ngày 14/3/2017 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Đặc biệt, ngày 5/3/2020 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 30/2020/NĐ-CP về văn thư, trong đó cũng có quy định về thể thức kỹ thuật trình bày văn bản hành chính. Do đó, cần rà soát để đảm bảo sự tương đồng giữa thể thưc kỹ thuật trình bày văn bản trong Nghị định số 34/2016/NĐ-CP và Nghị định số 30/2020/NĐ-CP. Không nên tạo ra sự khác biệt quá lớn giữa thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính sẽ gây khó khăn cho quá trình soạn thảo các văn nói chung, làm cho hệ thống văn bản của Nhà nước phức tạp thêm. Thể thức Văn bản quy phạm pháp luật chỉ cần khác văn ban hành chính là có số năm ban hành, tiết viết tắt của loại văn bản (chỉ cần nhìn vào văn bản có đánh số năm ban hành như: số…./2020/QĐ-TTg, số…../2020/NQ-HĐND,…là đủ nhận biết đây là văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính không có năm ban hành như số…./QĐ-TTg, số…./QĐ-UBND,…). 5. Về cơ quan đề xuất ban hành quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Khoản 1 Điều 127 Luật BHVBQPPL quy định “Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm đề nghị xây dựng quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh”. Theo quy định tại Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/04/2014 của Chính phủ quy định về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì Bộ Chỉ huy quân sự tỉnh, Công an tỉnh không phải là cơ quan chuyên môn của UBND. Vấn đề đặt ra là đối với lĩnh vực quốc phòng, an ninh thì cơ quan nào đề nghị ban hành văn bản? cần thống nhất Bộ Chỉ huy quân sự tỉnh, Công an tỉnh có quyền đề nghị UBND ban hành văn bản không hay khi muốn ban hành văn bản liên quan đến quốc phòng, an ninh thì giao cho một cơ quan chuyên môn của UBND đề nghị. 6. Về áp dụng pháp luật Điều 156 Luật BHVBQPPL quy định về nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL, trong đó Khoản 2 quy định “ Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn”, Khoản 3 quy định: “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”. Tuy nhiên, cần làm rõ hơn một số khía cạnh sau: Thứ nhất, việc xác định văn bản có giá trị pháp lý cao hơn trong một trường hợp gặp khó khăn, do thứ bậc pháp lý trong hệ thống VBQPPL của chúng ta chưa được quy định rõ ràng. Ví dụ như quy định về cùng một vấn đề giữa VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng với các VBQPPL của Hội đồng thẩm phán TANDTC, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, Tổng KTNN. Thứ hai, việc xác định thế nào là quy định về cùng một vấn đề trong VBQPPL chưa được hướng dẫn cụ thể nên trong một số trường hợp còn có sự nhầm lẫn. Cùng quy định về một vấn đề nhưng có văn bản quy định về trình tự thủ tục, có văn bản quy định về nội dung, có văn bản quy định về xử lý vi phạm thì không thể áp dụng “quy định khác nhau về cùng một vấn đề” . Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP cần phải làm rõ hơn về vấn đề này, trong đó xác định rõ thứ bậc pháp lý của một số văn bản và thế nào là cùng quy định về một vấn đề. 7. Về các biểu mẫu ban hành kèm theo Nghị định Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã ban hành kèm theo một loạt các biểu mẫu gồm 5 phụ lục với 49 mẫu văn bản, báo cáo, tờ trình, kết quả ,… việc ban hành các phụ lục đã giúp thống nhất các tài liệu trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, cần rà soát, đánh giá lại các mẫu văn bản, báo cáo cho phù hợp, đảm bảo sự linh hoạt trong quá trình xây dựng các tài liệu theo hướng sau: Thứ nhất, chỉ nên ban hành các mẫu VBQPPL, đây là sản phẩm của hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL, được tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân tra cứu, áp dụng lâu dài. Do đó cần phải có sự thống nhất. Thứ hai, không nên quy định mẫu những tài liệu chỉ xuất hiện một lần và chỉ dùng trong các cơ quan nhà nước hoặc những mẫu tài liệu thuộc về chuyên môn, nghiệp vụ sâu của một cơ quan. Việc quy định các mẫu này sẽ khó có mẫu hoàn chỉnh, cứng nhắc, không linh hoạt dẫn đến khó trình bày các nội dung trong văn bản như tờ trình, báo cáo thẩm định,… Thứ ba, các mẫu văn bản quy phạm pháp luật cần nghiên cứu, rà soát để có sự tương đồng nhất định với các mẫu văn bản được quy định trong Nghị quyết số 351/2017/UBTVQH14 ngày 14/3/2017 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ Tịch nước và Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ngày 5/3/2020 của Chính phủ về văn thư.
Theo: moj.gov.vn
